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和谐行政

什么是和谐行政

和谐行政指政府内部、政府与外部的关系动态地处于结构合理、功能优良、平和稳定而又活跃有序的状态。其中,结构合理,是指构成和谐行政关系的各方的规模适度,联系恰当;功能优良,是指关系各方均能有效地发挥自身的积极作用,抑制消极作用,使系统的整体功能处于优良状态;平和稳定,是指关系各方矛盾和冲突较少,均能各尽其力、各得其所,使系统处于平和稳定的状态;活跃有序,是指关系各方是一种有规则的相互联系,系统的运行井然有序,又充满活力。

和谐行政的外延,从其内部来看,主要包括各级政府、政府各部门以及政府公务人员之间的关系。从其外部来看,则包括政府与社会、政府与企业、政府与非政府公共部门、公务人员与民众之间的关系。因此,从这个角度来看,和谐行政是一种组织与组织、人与人、人与组织的社会关系,只不过这种关系是一种各方各尽其力、各得其所而又协同互济、融洽共处的关系。

和谐行政的主要内容

和谐行政是一个开放的、有组织的复杂的系统,其间包含了许多能独立发挥功能的大系统,这些大系统主要是政府与社会、政府与企业、政府与非政府公共部门、公务人员与民众及其政府内部系统,这些大系统都是由“人”构成的系统,集中体现了和谐行政的一般属性和特殊属性,因而构成了和谐行政的主要内容。

1.政府与社会的和谐

无论是阶级论还是契约论,都认为政府的出现和存在是出于社会的需要。马克思主义认为,剩余产品的积累是社会发展到一定历史阶段的必然产物,而阶级和阶级斗争不过是人类积累剩余产品的社会功能在一定历史阶段上的反映,政府作为阶级斗争的产物,不过是对人类积累剩余产品行为的一种自我控制机制。如果没有这种权威的政治控制机制,整个社会就会因人们对剩余产品的无规则的争夺而分崩离析。社会既然需要政府来控制,就要赋予政府凌驾于社会之上的权威。因此,政府起源于社会的需要,来源于社会而又管理、服务社会,这就是政府与社会对立统一的辩证关系。这种辩证关系决定了建构政府与社会的和谐关系必须围绕以下核心内容展开:即政府既要是“为民”的、“民参”的“民管”的政府,又要适应社会、引导社会、调控社会和服务社会。

2.政府与企业的和谐

物质财富和精神财富的生产和再生产,是人类社会进步发展的基础。从政府和企业在生产过程中的地位和作用看,作为两种财富生产主体的企业,是物质财富和精神财富的直接创造者,政府虽然不是财富的直接生产者,但对财富的生产起引导、规范和调控作用,使企业的生产符合社会的需要。在这个意义上,市场经济条件下政府与企业和谐关系的建构应围绕以下内容展开:首先,政府作为公共权力行使者应改善与企业的关系。政府不应过多地干预企业,其角色应是产权的保护者、“游戏规则”的执行者、垄断的反对者、公共物品的提供者、社会公正的维护者等。其次,政府作为国有资产所有者应改善与国有企业的关系。国有资产所有者与国有企业的关系,本质上是一种企业的最终所有权与企业的法人财产权的关系,政府在这个意义上与企业发生直接联系,并在法律上产生国有资产管理职能,主要是制定保障国有资产保值增值的法规和制度,监督和检查国有资产的运营效益,指派国有资产的代表者等,不应再干预企业自身的产、供、销,人、财、物等生产、经营、管理活动。

3.政府与非政府公共部门的和谐

政府和非政府公共部门都是社会公共物品的供给者,非政府公共部门之所以成为社会的客观需要,是因为社会需要的许多公共物品是政府不能有效提供的,它们只能由非政府公共部门来提供。非政府公共部门以其合理的组织结构,灵活的运作机制使社会需要的公共物品得以有效地供给。因此,正确处理政府与非政府公共部门的关系是更好地为社会供给公共物品的需要。因此,建构政府与非政府公共部门的和谐关系应围绕以下方面展开:一是合理划分政府与非政府公共部门的职能,改变非政府公共部门与政府合作有余、分工不足,从属有余、自立不足的状况;二是完善监管非政府公共部门的法律法规,变控制为适度放开,变限制为积极促进;三是帮助非政府公共部门增强自我生存和自我发展能力,为非政府公共部门建立相应的经费筹措、人才引进机制,解决非政府公共部门盈利化、空壳化和平庸化的问题。

4.公务人员与民众的和谐

公务人员与民众的关系是政府与社会关系的具体化。政府与社会的关系是从作为公务人员和民众整体的政府与社会,侧重于理论和逻辑的角度来讲的,而公务人员与民众的关系则是从实践、具体的角度来讲的。按照政府与社会关系的逻辑展开,公务人员来自于民众之中,但又管理民众服务民众,二者的关系主要体现在公共权力的归属和行使问题上。任何公务人员都有一定的公共权力,但他们不是公共权力的所有者,公共权力的所有者是民众,公务人员只是公共权力的代理者,民众通过代议机构将公共权力委托给公务人员,二者的关系是一种委托代理关系,这种关系决定了建构公务人员与民众的和谐关系的主要内容包括:一是民众的所有权和公务人员代理权的关系如何在机制上得到切实体现的问题;二是民众权利怎样才能制约或者说是管住公共权力的机制建设问题;三是公务人员维护公共利益的职责和作为“经济人”角色冲突的解决机制问题;四是公务人员如何与民众形成相互信任、协同互济和融洽共处的人际关系问题。

5.政府内部关系的和谐

政府内部的关系包括各级政府、政府各部门以及公务员之间的关系。政府内部关系的和谐是形成和谐行政关系的基础,一个内部关系都不和谐的政府,很难想象能与外部实现和谐。建构政府内部的和谐关系,必须考量这些主要问题:一是政府内部的权力结构是否合理,政府的权力分配是政府运作的基础,它规定着政府内部所有关系的形成。二是政府的利益结构是否合理,利益结构是权力结构的派生物,利益是各级政府、政府组织部门和公务员行政行为的巨大动力。三是职能结构是否合理,政府各部门职能的设置必须人力和财力相匹配,职能多而人力、财力资源少,意味着更大的劳动量和低落的积极性,职能交叉重叠则意味着推诿扯皮。四是组织结构是否合理,组织是全部政府活动和行为的载体,是政府系统产生效率的基础,组织设计以效率为目标,以事务性质分类为准绳,以人事相宜为原则。不能切实反映这些要求的组织不是合理的、有效率的组织。

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